Thực trạng về đầu tư công từ nguồn vốn Ngân sách Nhà nước tại Việt Nam: Những vấn đề đặt ra  và kiến nghị

Tóm tắt: Bài viết đánh giá thực trạng đầu tư công từ Ngân sách Nhà nước (NSNN), kết quả cho thấy cơ cấu đầu tư công (đầu tư phát triển) có xu hướng giảm trong tổng chi ngân sách. Đầu tư công có tác động thu hút đầu tư xã hội và tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, đầu tư công ở Việt Nam những năm qua chủ yếu do đầu tư phát triển từ NSNN, chưa huy động được các nguồn vốn tư nhân thông qua hình thức đầu tư hợp tác công tư. Trên cơ sở phân tích và nhận định trên, nghiên cứu đưa ra các kiến nghị về biện pháp tăng quy mô và hiệu quả của đầu tư công cho giai đoạn tới.

The current status of public investment from the State budget in Vietnam: Several issues and recommendations

Abstract: The article assesses the current status of public investment from the State Budget, the results shows that the structure of public investment (investment for development) tends to decrease in total budget expenditure. Public investment has the impact of attracting social investment and economic growth. However, public investment in Vietnam in recent years has mainly used for development investment with funds from the state budget, private capital sources through public-private partnership investment are limited. On the basis of the above analysis and comments, the study proposes recommendations on measures to increase the scale and efficiency of public investment for the coming period.

1. Giới thiệu

Năm 2021 là năm đầu tiên triển khai kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và đầu tư công trung hạn 2021-2025, diễn ra trong bối cảnh trong nước và thế giới chịu tác động lớn của đại dịch COVID-19. Hơn bao giờ hết, vai trò đầu tư công ngày càng quan trọng trong duy trì và phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội nhằm khôi phục và hỗ trợ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Chính vì vậy, mục tiêu của bài viết này là phân tích đánh giá thực trạng, chỉ ra các hạn chế nhằm đề xuất các biện pháp khắc phục hạn chế nâng cao hiệu quả của đầu tư công.

2. Thực trạng thu - chi NSNN tác động đến đầu tư công

Cân bằng ngân sách để đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô và thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội là nhiệm vụ quan trọng hàng đầu trong hoạt động thu, chi ngân sách của từng quốc gia. Qua hơn 10 năm gần đây tại Việt Nam, nguồn thu nội địa của Việt Nam có xu hướng tăng từ 52,5% năm 2005 lên trên 82,13% năm 2019, tăng 1,56 lần. Trong khi đó, thu từ dầu thô giảm mạnh, từ 29,16% năm 2005 xuống 3,63% năm 2019, giảm 8,03 lần, nguồn thu từ hải quan có xu hướng giảm từ 16,69% năm 2005 xuống còn 13,81% năm 2019, giảm 1,21 lần. Nguồn thu từ hải quan có xu hướng giảm, điều này phù hợp lộ trình cam kết cắt giảm thuế quan theo các Hiệp định thương mại tự do của quá trình hội nhập.

Bảng 1. Số liệu GDP và thu chi ngân sách

Nguồn: Tổng cục Thống kê Việt Nam

Chi ngân sách so với GDP của Việt Nam chiếm tỷ lệ cao, xu hướng tỷ trọng chi ngân sách so với GDP ngày càng tăng từ trên 23% GDP năm 2000, đến trên 29% GDP năm 2009, 2010, sau đó có giảm nhẹ và hiện nay duy trì mức trên 29% GDP. Do tỷ lệ chi ngân sách so với GDP cao hơn tỷ lệ thu ngân sách so với GDP nên tỷ lệ thâm hụt ngân sách cao, nhiều năm tỷ lệ thâm hụt ngân sách vượt ngưỡng 5% GDP, thậm chí năm 2012 tỷ lệ thâm hụt ngân sách cao gần 8% GDP, trung bình giai đoạn 2011-2015 tỷ lệ thâm hụt ngân sách so với GDP cao đến 6,1% GDP, giai đoạn 2016-2019 tỷ lệ thâm hụt ngân sách giảm xuống dưới 4% GDP (Bảng 1). Riêng năm 2020, do ảnh hưởng của đại dịch COVID-19 làm trì trệ hoạt động sản xuất kinh doanh, khiến nguồn thu ngân sách giảm, trong khi đó tăng cường chi ngân sách để ứng phó đại dịch, vì vậy thâm hụt ngân sách trầm trọng 11,12%. Thâm hụt ngân sách gia tăng trong bối cảnh nguồn thu sụt giảm do cắt giảm các khoản thuế quan khi gia nhập thị trường thế giới, và đại dịch COVID-19 toàn cầu, điều này có thể dẫn đến ngân sách càng thâm hụt trầm trọng. Do phần lớn đầu tư công từ ngân sách, ngân sách thâm hụt thì rất khó đảm bảo nguồn vốn đầu tư công được duy trì ở mức cao, xuyên suốt, liên tục và ổn định để thúc đẩy tăng trưởng. Ngoài ra, thâm hụt ngân sách còn làm gia tăng nợ công vừa gây áp lực gia tăng trả nợ hàng năm, vừa có nguy cơ làm giảm nguồn vốn đầu tư công, làm chậm trễ quá trình đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất, kinh doanh, từ đó làm hạn chế thu hút đầu tư tư nhân và giảm tốc độ tăng trưởng kinh tế.

3. Xu hướng đầu tư công từ ngân sách nhà nước

Theo số liệu thống kê, chi đầu tư phát triển hay chi đầu tư công có tỷ trọng theo xu hướng giảm trong các năm gần đây, từ 38,44% tổng chi NSNN năm 2010 đã giảm xuống còn 25,08 %  năm 2019, tăng nhẹ năm 2020 là 30,76%. Theo Ngân hàng Thế giới (2017) chi đầu tư ở Việt Nam, mặc dù giảm tỷ trọng trong tổng chi tiêu NSNN, nhưng vẫn được duy trì ở mức cao so với khu vực và thế giới, cho thấy đầu tư của Nhà nước vào hạ tầng công cộng vẫn tiếp tục được duy trì trong thời gian qua, chủ yếu do cơ sở hạ tầng của Việt Nam hiện đang còn ở mức thấp, chưa phát triển. Cơ cấu chi cho đầu tư phát triển giảm mạnh là dấu hiệu không tốt để cải thiện cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội là yếu tố để thúc đẩy thu hút đầu tư tư nhân, đầu tư nước ngoài và tăng trưởng kinh tế. Vì đối với các nước đang phát triển như Việt Nam, thực hiện công nghiệp hoá thì đầu tư công thường đóng vai trò rất quan trọng, là động lực phát triển, tỷ trọng đầu tư công thường rất cao trong tổng đầu tư toàn xã hội bởi nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng luôn cao trong tổng đầu tư xã hội. Sử dụng đầu tư công như là một công cụ, “đầu kéo” tạo động lực thúc đẩy công nghiệp hoá, thúc đẩy tăng trưởng nhanh và là công cụ chính yếu điều hành kinh tế vĩ mô. Nguyên nhân giảm tỷ trọng chi đầu tư phát triển một mặt do tăng chi phát triển sự nghiệp kinh tế - xã hội, mặt khác do khoản chi trả vốn nợ và lãi vay tăng cao. Cơ cấu chi phát triển sự nghiệp kinh tế - xã hội (chi thường xuyên) tăng từ 50,37% tổng chi NSNN năm 2005 lên 65,07% năm 2017, sau đó giảm còn 59,95% năm 2019, tuy nhiên năm 2020 tăng lên 63,05% (Bảng 2). Chi thường xuyên tăng lên và cao hơn mức tăng thu chủ yếu là do tăng chi để thực hiện các chính sách mới về an sinh xã hội, chi lương và phụ cấp và chi trả lãi các khoản vay. Quỹ lương tăng nhanh, chiếm khoảng 20% tổng chi ngân sách, chủ yếu do tăng lương cơ sở và tăng số lượng công chức, viên chức, đặc biệt ở địa phương, với tốc độ cao hơn tốc độ tăng dân số. Xu hướng trên phần nào phản ánh mục tiêu từng bước chuyển đổi cơ cấu chi NSNN từ phát triển hạ tầng sang phát triển nguồn nhân lực, với kỳ vọng của Chính phủ cho rằng lộ trình xã hội hóa (huy động đầu tư tư nhân) cho các lĩnh vực hạ tầng sẽ tiến triển nhanh hơn so với các lĩnh vực xã hội.

Bảng 2. Cơ cấu chi NSNN giai đoạn 2005-2020

Nguồn: Tổng cục Thống kê Việt Nam

4. Vai trò của đầu tư công trong thu hút tổng đầu tư xã hội và tăng trưởng kinh tế

Quy mô đầu tư và tăng trưởng GDP

Tỷ lệ đầu tư tư nhân trong nước và đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) trên GDP tăng lên làm cho tổng đầu tư toàn xã hội trên GDP tăng từ trên 22% vào những năm đầu thập niên 90, tăng lên trên 38-42% vào những năm 2006-2007, 38-39% vào năm 2008-2009, sau đó giảm mạnh xuống 31-30% vào các năm 2012-2013, và tăng lại trên 32% và gần 33% giai đoạn 2016-2019. Xu hướng tăng, giảm tốc độ tăng trưởng kinh tế cũng phụ thuộc vào tăng, giảm tỷ trọng vốn trên GDP. Điều này cho thấy yếu tố vốn đóng góp quan trọng trong tăng trưởng kinh tế của Việt Nam trong giai đoạn vừa qua và vốn đầu tư công có đóng góp vào thu hút đầu tư tư nhân và tăng trưởng kinh tế.

Tổng đầu tư và tăng trưởng GDP theo giai đoạn

Số liệu thống kê cho thấy tổng vốn đầu tư toàn xã hội trên GDP theo giá cố định năm 2010 tăng đều qua các giai đoạn, từ 27,2% GDP (1990-1995) lên 39,3% GDP (2006-2010), giảm xuống 31,7% GDP (2011-2015) và tăng nhẹ lên 33,0% GDP (2016-2019). Tốc độ tăng tổng vốn đầu tư qua các giai đoạn cao hơn nhiều so với tốc độ tăng trưởng kinh tế. Điều này cho thấy, tốc độ tăng trưởng kinh tế dựa nhiều vào nhân tố vốn đầu tư. Tốc độ tăng vốn cao hơn tốc độ tăng GDP nhưng cùng xu hướng chậm dần theo thời gian. Cụ thể tăng bình quân vốn là 20,1%/năm, tăng GDP bình quân 8,2%/năm giai đoạn (1990-1995); vốn tăng 17,4%/năm và GDP tăng 6,4%/năm giai đoạn (1996-2000); vốn tăng 12,3%/năm và GDP tăng 7,4%/năm giai đoạn (2001-2005); vốn tăng 13,2%/năm và GDP tăng 6,2%/năm giai đoạn (2006-2010); vốn tăng 7,9%/năm và GDP tăng 5,8%/năm giai đoạn (2011-2015); vốn tăng 9,2%/năm và GDP tăng 7,0%/năm giai đoạn (2016-2019).

Nguồn vốn đầu tư công hiện nay ở Việt Nam chủ yếu vẫn từ NSNN, huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân cho đầu tư công qua các hình thức hợp tác công tư còn khá khiêm tốn.

Đầu tư hợp tác công tư (PPP) ở Việt Nam đã bắt đầu được thực hiện từ năm 1997 khi Chính phủ ban hành Nghị định 77/CP về quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) đối với nhà đầu tư trong nước. Qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi để từng bước tiếp cận với thông lệ quốc tế, quy định về PPP của Việt Nam đã tương đối hoàn thiện khi Nghị định 30/2015/NĐ-CP về lựa chọn nhà đầu tư được ban hành. Mặc dù đã có hệ thống khung pháp lý cho các dự án PPP, tuy nhiên chính sách PPP chưa thật sự hấp dẫn đối với các nhà đầu tư, nhất là các nhà đầu tư nước ngoài. Theo số liệu thống kê của Chính phủ tổng hợp thì tính đến thời điểm tháng 1/2019, tổng số dự án PPP với tổng vốn đầu tư khoảng 1.609.335 tỷ đồng, trong đó dự án hạ tầng giao thông chiếm 672.345 tỷ đồng.

Hình 1. Tỷ lệ vốn đầu tư và tăng trưởng

Nguồn: Tính toán từ nguồn của Tổng cục Thống kê Việt Nam.

5. Kết luận và kiến nghị

Kết quả phân tích cho thấy: (i) Chi NSNN cao hơn thu NSNN dẫn đến thâm hụt ngân sách cao, gây thách thức cho đầu tư công, có thể gia tăng các khoản vay cho đầu tư công dẫn đến nợ công cao; (ii) Chi đầu tư xây dựng cơ bản có xu hướng giảm về tỷ trọng là vật cản cho phát triển cơ sở hạ tầng - môi trường đầu tư sẽ ảnh hưởng nhất định đến thu hút đầu tư tư nhân; (iii) Nguồn vốn đầu tư công mới chỉ dựa vào NSNN, chưa phát huy các hình thức đầu tư hạ tầng theo hình thức PPP để huy động nguồn vốn tư nhân cho đầu tư công.

Trong những năm tiếp theo, một số vấn đề cần cải thiện trong chi tiêu NSNN để đảm bảo đầu tư công, gồm:

Thứ nhất, đầu tư công nhằm cung cấp hàng hóa công như cơ sở hạ tầng,… đóng vai trò quyết định cho phát triển bền vững, cần tăng cường cho tương xứng với tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, để đảm bảo nguồn vốn đầu tư công, cần cơ cấu lại các khoản chi phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế xã hội theo từng giai đoạn. Tăng dần tỷ lệ tích luỹ cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật (đường sá, cầu cống…) và cơ sở hạ tầng xã hội (giáo dục, khoa học), đầu tư cho các vùng động lực cũng như các vùng ưu tiên phát triển với mục tiêu giảm tỷ lệ nghèo cũng như khoảng cách phân hóa giàu nghèo giữa các vùng, các tầng lớp dân cư. Phân định rõ hoạt động sự nghiệp và quản lý hành chính công để có chính sách tài chính thích hợp. Quản lý chặt chẽ và phân bổ các khoản chi hiệu quả, giảm các khoản tài trợ cho những DNNN hoạt động kém hiệu quả, tinh gọn bộ máy quản lý nhà nước, cải cách thủ tục hành chính cũng là biện pháp giảm chi. Xã hội hóa đầu tư công bằng việc đa dạng hóa các hình thức đầu tư và đa dạng hóa các quỹ đầu tư tài chính nhằm động viên các nguồn lực cho phát triển kinh tế, xã hội.

Thứ hai, tiếp tục và đẩy mạnh chương trình tái cơ cấu khu vực DNNN, xem xét thoái vốn ở các DNNN cổ phần hóa để sử dụng các nguồn vốn này vào mục tiêu phát triển cơ sở hạ tầng, cải thiện môi trường đầu tư để thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài và đầu tư tư nhân trong nước thay vì vay nợ quá mức gây gánh nặng nợ cho quốc gia. Tổ chức lại hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước theo hướng hiệu quả thông qua các phương án cổ phần hóa, thuê giám đốc điều hành. Số liệu cho thấy, đến nay khu vực DNNN vẫn còn chiếm giữ tỷ trọng cao về vốn và chiếm giữ những ngành kinh doanh độc quyền có lợi thế như vận tải, xăng dầu, viễn thông….. Muốn thúc đẩy đầu tư tư nhân, Nhà nước cần tăng đầu tư cơ sở hạ tầng để tạo môi trường đầu tư, môi trường kinh doanh thuận lợi, chi phí rẻ. Như đã nêu, vai trò của nhà nước là tạo ra môi trường đầu tư, môi trường kinh doanh thông thoáng, cũng là biện pháp  hỗ trợ doanh nghiệp nâng cao năng lực cạnh tranh do sử dụng dịch vụ công với chi phí rẻ. Vì vậy, trong điều kiện nợ công cao, nguồn lực hạn chế, cần phải phân bố nguồn lực hợp lý, giảm bớt vốn đầu tư trong khu vực DNNN để tăng cho đầu tư cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội.

Thứ ba, nâng cao hiệu quả đầu tư công, đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước bằng cách (1) đối với lập thẩm định kế hoạch, dự án đầu tư cần phải có cơ chế thống nhất quản lý, cấp phát mọi nguồn vốn xây dựng cơ bản trên cơ sở các chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 5-10 năm để tránh tình trạng đầu tư trùng lắp, gây lãng phí; (2) thường xuyên tổ chức kiểm tra, giám sát việc thực hiện các chương trình dự án đầu tư tại cơ sở để hạn chế việc chậm trễ trong triển khai dự án, tránh thất thoát, lãng phí, tiêu cực trong đầu tư thông qua tăng cường công tác kiểm toán. Giám sát chặt chẽ các dự án vay vốn ODA và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn này.

Tài liệu tham khảo:

- Đánh giá chi tiêu công Việt Nam: Chính sách Tài khóa hướng tới bền vững, hiệu quả và công bằng (2017), Báo cáo Đánh giá phối hợp giữa Chính phủ Việt Nam và Ngân hàng Thế giới được thực hiện với sự hỗ trợ của DFAT, GAC, SECO và Ukaid.

- Nguyễn Văn Tuyên, Trần Hoàng Tuấn (2021). Chuyển dịch cơ cấu ngành kinh tế ở Việt Nam và những vấn đề đặt ra. Tạp chí Tài chính.

- Niên giám Thống kê các năm, Tổng Cục Thống kê.

- Số liệu công khai ngân sách nhà nước, Bộ Tài chính.

- Số liệu các dự án PPP tại Việt Nam đến tháng 01/2019, Bộ xây dựng. Cổng thông tin điện tử Bộ Xây dựng: https://moc.gov.vn/tl/tin-tuc/66326/chinh-sach-dau-tu-doi-tac-cong-tu-ppp-trong-phat-trien-co-so-ha-tang-viet-nam.aspx.

- Động thái và thực trạng kinh tế - xã hội Việt Nam 5 năm 2016-2020 (2021), Tổng cục Thống kê.

Bài đăng trên Tạp chí Thị trường Tài chính Tiền tệ số 22 năm 2021