Sửa đổi Luật Các tổ chức tín dụng: Đề xuất bổ sung thêm đối tượng áp dụng, mở rộng phạm vi điều chỉnh

Dự thảo Luật Các tổ chức tín dụng (sửa đổi) trình Quốc hội khóa XV tại Kỳ họp thứ 5 được xây dựng với bố cục gồm 13 chương với 195 điều quy định về việc thành lập, tổ chức, hoạt động, kiểm soát đặc biệt, tổ chức lại, giải thể, phá sản tổ chức tín dụng (TCTD); việc thành lập, tổ chức, hoạt động của chi nhánh ngân hàng nước ngoài, văn phòng đại diện của TCTD nước ngoài, tổ chức nước ngoài khác có hoạt động ngân hàng; việc xử lý nợ xấu và xử lý tài sản bảo đảm của khoản nợ xấu. So với Luật hiện hành, dự thảo Luật giữ nguyên 48 điều, sửa đổi, bổ sung 144 điều và bổ sung mới 10 điều.

Theo TS. Vũ Nhữ Thăng hệ thống các tổ chức tín dụng (TCTD) hiện đóng vai trò rất quan trọng trên thị trường tài chính Việt Nam, là nơi cung ứng vốn chủ yếu cho nền kinh tế. Hệ thống các TCTD ngày càng phát triển về quy mô, phạm vi hoạt động, tuy nhiên cũng bộc lộ một số vấn đề rủi ro, tồn tại lớn cần phải được nghiên cứu, giải quyết. Vì vậy, việc sửa đổi, bổ sung Luật Các TCTD là tất yếu, khách quan.

Nghiên cứu dự thảo luật, TS. Vũ Nhữ Thăng chỉ ra một số vấn đề cần lưu ý về đối tượng, phạm vi điều chỉnh, áp dụng nguyên tắc và điều khoản chuyển tiếp, cụ thể:

Về đối tượng áp dụng: Thiếu vắng quy định về tập đoàn tài chính. Mô hình Tập đoàn tài chính (TĐTC) hoặc công ty sở hữu vốn tại các tổ chức tài chính thực tế đã hình thành và đang hoạt động tại Việt Nam. Hiện tại, có khoảng 11 quốc gia/vùng lãnh thổ trên thế giới có luật về TĐTC, một số quốc gia lồng ghép các quy định về TĐTC tại các luật chuyên ngành về ngân hàng, chứng khoán hoặc bảo hiểm. Tại Việt Nam, khuôn khổ pháp lý còn thiếu quy định điều chỉnh liên quan đến loại hình doanh nghiệp đặc thù này.

Tại Luật Doanh nghiệp 2020, Điều 194 quy định về Tập đoàn kinh tế, tổng công ty, theo đó: “Tập đoàn kinh tế, tổng công ty thuộc các thành phần kinh tế là nhóm công ty có mối quan hệ với nhau thông qua sở hữu cổ phần, phần vốn góp hoặc liên kết khác. Tập đoàn kinh tế, tổng công ty không phải là một loại hình doanh nghiệp, không có tư cách pháp nhân, không phải đăng ký thành lập theo quy định của Luật này”.

Luật Kinh doanh bảo hiểm có sử dụng thuật ngữ “tập đoàn tài chính” được sử dụng song chỉ giới hạn phạm vi đối với các tập đoàn tài chính nước ngoài.

Việc xây dựng Luật riêng về TĐTC là cần thiết song cần nhiều thời gian để nghiên cứu, xây dựng, trong khi rủi ro mà các TĐTC hoặc các công ty sở hữu các ngân hàng thương mại (NHTM) đang hiện hữu, có thể gây rủi ro lan truyền cho cả hệ thống tài chính. Do đó, một số nội dung về TĐTC và giám sát TĐTC nên được quy định tại Luật Các TCTD (sửa đổi).

Ngoài ra, tại Dự thảo Luật quy định đối với ngân hàng chính sách tương đối mờ nhạt. Hiện Dự thảo chỉ quy định về các ngân hàng chính sách tại Điều 17. Trong đó, so với Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Các TCTD năm 2017 chỉ khác ở chỗ: Ngoài quy định về tổ chức, hoạt động thì bổ sung thêm việc tổ chức lại, giải thể, phá sản của ngân hàng chính sách thực hiện theo quy định của Chính phủ; Việc xử lý nợ xấu và xử lý tài sản bảo đảm của khoản nợ xấu của ngân hàng chính sách thực hiện theo quy định của Luật này. Trong khi đó nội dung: “Ngân hàng chính sách phải thực hiện kiểm soát nội bộ, kiểm toán nội bộ; xây dựng, ban hành quy trình nội bộ về các hoạt động nghiệp vụ; thực hiện chế độ báo cáo thống kê, báo cáo hoạt động và hoạt động thanh toán theo quy định của Ngân hàng Nhà nước”. Các ngân hàng chính sách có các hoạt động ngân hàng, do đó cũng cần có những quy định về quản lý rủi ro liên quan đến lĩnh vực ngân hàng một cách kịp thời tương tự như các NHTM, tránh tình trạng tích tụ và khó xử lý rủi ro như tại Ngân hàng Phát triển Việt Nam trong thời gian qua.

Về phạm vi điều chỉnh: Liên quan phạm vi điều chỉnh đối với hoạt động công bố thông tin sở hữu cổ phần: Theo quy định tại điểm e khoản 1 Điều 118 Luật Chứng khoán 2019: “Cổ đông lớn, nhóm người có liên quan sở hữu từ 5% trở lên số cổ phiếu có quyền biểu quyết của công ty đại chúng; nhà đầu tư, nhóm người có liên quan sở hữu từ 5% trở lên chứng chỉ quỹ của quỹ đóng” thuộc đối tượng công bố thông tin. Tuy nhiên, khoản 1 Điều 55 dự thảo Luật Các TCTD (sửa đổi) quy định “Một cổ đông là cá nhân không được sở hữu vượt quá 3% vốn điều lệ của một tổ chức tín dụng”.

Điều này dẫn đến phạm vi điều chỉnh đối với hoạt động công bố thông tin về sở hữu cổ phần của cổ đông tại TCTD có loại hình là công ty cổ phần theo Luật Chứng khoán với nguyên tắc ưu tiên áp dụng pháp luật chuyên ngành không phủ quát được hết tính minh bạch về sở hữu trong lĩnh vực tương đối đặc thù và có ảnh hưởng lớn như ngành ngân hàng. Do vậy, dự thảo Luật cần bổ sung quy định về nghĩa vụ công bố thông tin của cổ đông để đảm bảo tính chặt chẽ trong lĩnh vực ngân hàng hơn so với các ngành nghề kinh doanh khác.

Ngoài ra, về nội dung “người có liên quan”, nhìn chung, phạm vi điều chỉnh về người có liên quan tại Dự thảo Luật Các TCTD (sửa đổi) hẹp hơn so với phạm vi điều chỉnh tại Bộ luật Dân sự và Luật Doanh nghiệp. Do đó, khái niệm “Người có liên quan” trong dự thảo Luật Các TCTD (sửa đổi) cần thiết phải mang tính bao trùm hơn nữa, có thể kế thừa và thống nhất với một số điểm của Luật Doanh nghiệp 2020, Bộ luật Dân sự, Luật Hôn nhân và gia đình để tạo cơ sở cho việc xác định và đánh giá đầy đủ về “cá nhân, tổ chức, người có liên quan”.

Nhằm tiếp tục hoàn thiện dự thảo Luật Các tổ chức tín dụng (sửa đổi), TS. Vũ Nhữ Thăng đưa ra một số đề xuất, khuyến nghị như sau:

Thứ nhất, về đối tượng áp dụng: Bổ sung quy định có liên quan đối với các Tập đoàn tài chính, trước mắt là các tập đoàn tài chính có công ty mẹ là các TCTD; Đối với loại hình ngân hàng chính sách: Tiếp tục quy định phải thực hiện kiểm soát nội bộ, kiểm toán nội bộ; xây dựng, ban hành quy trình nội bộ về các hoạt động nghiệp vụ, tránh xảy ra các rủi ro lớn như tại Ngân hàng Phát triển Việt Nam thời gian qua.

Thứ hai, về phạm vi điều chỉnh: Mở rộng phạm vi điều chỉnh về “người có liên quan” theo hướng bao trùm hơn, tham khảo Bộ luật Dân sự 2015 và Luật Doanh nghiệp 2020,...; Chặt chẽ hơn về phạm vi điều chỉnh đối với hoạt động công bố thông tin về sở hữu cổ phần của cổ đông tại TCTD so với các loại hình doanh nghiệp tại Luật Chứng khoán.

Thứ ba, về nguyên tắc áp dụng luật: Đẩy nhanh việc xử lý các ngân hàng yếu kém, thông qua việc thống nhất áp dụng đối với hoạt động kiểm toán, định giá tài sản trong trường hợp chuyển giao bắt buộc, sáp nhập, hợp nhất, can thiệp sớm,… Cần xem xét quy định cụ thể về kiểm toán, định giá tài sản trong Luật Các TCTD để áp dụng xử lý nhanh chóng, kịp thời thay vì dẫn chiếu đến luật khác.

Thứ tư, về điều khoản chuyển tiếp: Cần có lộ trình, thời hạn cụ thể trong chuyển tiếp việc thực hiện giảm tỷ lệ sở hữu cổ phần đối với các TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài; Áp dụng việc xử lý nợ xấu theo quy định của Luật đối với toàn bộ của các khoản nợ xấu, không loại trừ các khoản nợ xấu được xác định trong giai đoạn của Nghị quyết số 42/2017/QH14.