Khuôn khổ pháp lý đối với sự phát triển của mobile money: Kinh nghiệm thế giới và gợi ý chính sách cho Việt Nam

Nhìn chung, đối với những quốc gia nới lỏng các quy định pháp lý ở giai đoạn đầu sẽ phát triển dịch vụ mobile money nhanh chóng. Tuy nhiên, sau một thời gian phát triển thì các quốc gia này siết chặt dần các quy định về định danh khách hàng, rửa tiền và tài trợ khủng bố, nhằm đảm bảo quyền lợi khách hàng. Trong khi đó, các quốc gia có khung pháp lý chặt chẽ ngay từ đầu sẽ mất một khoảng thời gian dài hơn để dịch vụ mobile money có thể phát triển. Sau đó, khi khung pháp lý hoàn thiện, mọi hoạt động đi vào khuôn khổ, các bên ý thức được vai trò cũng như trách nhiệm của mình thì các quốc gia này tiến hành điều chỉnh các quy định nhằm thu hút khách hàng và thúc đẩy tài chính toàn diện. Từ các kết quả phân tích này, nghiên cứu đã phác thảo các gợi ý chính sách cho Việt Nam trong việc phát triển dịch vụ mobile money.

 

1. Giới thiệu
 

Công nghệ di động đang thay đổi đời sống kinh tế ở các nước đang phát triển, nơi mà nhiều người đang sử dụng điện thoại di động cho một loạt các giao dịch tài chính, chẳng hạn như nhận và gửi chuyển tiền. Tiền điện tử trên thuê bao di động (mobile money) đã được các ngân hàng và nhà khai thác mạng di động sử dụng nhằm cung cấp cho hàng triệu người tiêu dùng không có tài khoản ngân hàng một phương thức cất trữ và truy cập tiền kỹ thuật số. Đối với hàng triệu người tiêu dùng ở các nước đang phát triển, mobile money đang thay đổi cuộc sống của họ bằng cách tạo điều kiện tiếp cận các dịch vụ tài chính, thanh toán và nhận tiền thông qua thiết bị di động hằng ngày. Mobile money cho phép những người không có tài khoản ngân hàng sử dụng điện thoại thay cho tài khoản ngân hàng để: gửi, rút, chuyển tiền bằng điện thoại của mình và thanh toán các hóa đơn, mua hàng hóa tại các cửa hàng. Tại Việt Nam, các doanh nghiệp công nghệ tài chính (fintech) đang hoạt động trong các lĩnh vực khác nhau như: thanh toán, gọi vốn cộng đồng, blockchain, quản lý tài chính cá nhân, quản lý POS/mPOS, quản lý dữ liệu, cho vay, so sánh thông tin. Trong đó, doanh nghiệp trong hoạt động thanh toán phát triển mạnh nhất. Thị trường thanh toán di động có những lợi thế phát triển nhờ cơ cấu dân số trẻ, nền kinh tế tăng trưởng nhanh và một tầng lớp trung lưu ngày một gia tăng. Báo cáo của Worldpay (2018) cho thấy, ví điện tử được sử dụng cho các thanh toán trực tuyến nhiều hơn cả việc sử dụng thẻ tín dụng và đứng ở vị trí thứ ba trong số các phương thức thanh toán được ưa thích. Mặc dù, việc sử dụng tiền mặt vẫn còn chiếm tỷ lệ cao tại các điểm bán hàng (POS) nhưng việc sử dụng ví điện tử khi thanh toán tại POS đã đạt mức ngang bằng với thẻ tín dụng. Thanh toán di động có đặc tính như một công cụ có nhiều ứng dụng và là giao điểm của các quy định liên quan đến tài chính, viễn thông và công nghệ. Thẩm quyền giữa các cơ quan quản lý như cơ quan tiền tệ, ngân hàng trung ương (NHTW) và cơ quan viễn thông có thể là một vấn đề trong quản lý thanh toán di động nói chung và mobile money nói riêng (Martins de Almeida, 2013). Hơn nữa, các cơ quan quản lý có thể tạo môi trường thuận lợi cho các dịch vụ phát triển, nhưng đồng thời, có thể cũng ngăn chặn sự đổi mới đó. Chính vì thế, các cơ quan quản lý cần xây dựng các quy tắc công bằng để bảo vệ cả khách hàng và thị trường, tạo ra môi trường có thể khuyến khích đổi mới, cạnh tranh và phát triển các dịch vụ mới. Tại kỳ họp thường kỳ tháng 3/2019, Thủ tướng Chính phủ đã yêu cầu Bộ Thông tin và Truyền thông, Ngân hàng Nhà nước xây dựng phương án cho doanh nghiệp viễn thông thí điểm dịch vụ thanh toán điện tử không thông qua tài khoản ngân hàng (mobile money). Do vậy, mục tiêu của nghiên cứu này nhằm phân tích các khuôn khổ quản lý liên quan đến mobile money của các quốc gia trên thế giới. Kết quả phân tích này sẽ đưa ra các hàm ý chính sách cho Việt Nam trong việc xây dựng các quy định đối với hoạt động của mobile money.

 

2. Các mô hình cung cấp dịch vụ và quy định pháp lý với sự phát triển của dịch vụ mobile money 
 

2.1. Các mô hình cung cấp dịch vụ mobile money
 

Theo Horne và cộng sự (2014), để hiểu được hoạt động thanh toán di động nói chung và mobile money nói riêng thì cần xem xét các mô hình cung cấp dịch vụ này. Các mô hình này thay đổi tùy theo loại dịch vụ được cung cấp, quy trình thực hiện thanh toán và các thực thể liên quan. Nhìn chung, trên thế giới có hai mô hình cung cấp dịch vụ mobile money chính, đó là, mô hình ngân hàng cung cấp dịch vụ (BLM) và mô hình nhà mạng cung cấp dịch vụ (MNO): (1) Mô hình ngân hàng cung cấp dịch vụ (BLM, Bank Led Model) dựa trên việc mở rộng các dịch vụ thanh toán hiện có. Mô hình này bao gồm nhà phát hành - cung cấp ứng dụng/tài khoản thanh toán cho người tiêu dùng - và ngân hàng thu nhận - thiết lập hệ thống mobile money cho người bán. Trong mô hình BLM, vai trò của MNO bị hạn chế, ngoại trừ trong trường hợp thanh toán NFC - các MNO gắn chip trong SIM của khách hàng; (2) Trong mô hình nhà mạng cung cấp dịch vụ (MNO, Mobile Network Operators), các MNO cung cấp dịch vụ mobile money cho các khách hàng của mình bằng cách phát triển và cung cấp một ứng dụng thanh toán cài đặt trên thiết bị cầm tay, thực hiện các giao dịch và lập hóa đơn cho khách hàng. Mô hình MNO thường phổ biến hơn ở các khu vực và quốc gia có dân số không thể tiếp cận hay sử dụng các dịch vụ ngân hàng hoặc những nơi có lợi ích cao trong việc có các dịch vụ đơn giản. Các ứng dụng phức tạp hơn (ví dụ: dịch vụ ví di động) tại các thị trường phát triển thường yêu cầu sự hợp tác giữa các MNO và tổ chức tài chính. Dịch vụ IsIs tại Mỹ là một ví dụ điển hình về vai trò của MNO (AT&T, T-Mobile, Verizon) trong việc cung cấp dịch vụ mobile money. 
 

2.2. Quy định pháp lý và sự phát triển của thị trường mobile money
 

Các quy định pháp luật đóng vai trò quan trọng đối với sự phát triển của mobile money. Các nhà hoạch định chính sách và các cơ quan có liên quan nên tạo môi trường cho thị trường mobile money phát triển nhưng cũng cần có các biện pháp kiểm soát cần thiết. Các chính sách không cần thiết ở giai đoạn đầu có thể gây bất lợi cho thị trường, mặt khác, việc thiếu các quy định cần thiết vào đúng thời điểm, có thể gây hại cho tương lai của ngành (Porteous, 2006). Các vấn đề này được thể hiện ở quỹ đạo phát triển thị trường có dạng chữ s bên dưới (Hình 1). Mỗi giai đoạn phát triển đại diện cho một vị thế khác nhau của các cơ quan quản lý trong việc tìm ra các thách thức và những vấn đề của thị trường mobile money.
 

- Giai đoạn đầu: những nhà cung cấp đưa ra và thử nghiệm các sản phẩm để tìm kiếm thành công ban đầu. Ở giai đoạn này, các cơ quan quản lý sẽ phải đảm bảo sự cân bằng giữa các quy định để không quá nghiêm ngặt với nhà cung cấp, nhưng đồng thời, vẫn phải bảo vệ người tiêu dùng.
 

- Giai đoạn bùng nổ: nhà cung cấp dịch vụ đã thu hút được một lượng người dùng nhất định và mở rộng thị trường. Trong trường hợp này, các cơ quan quản lý nên theo dõi chặt chẽ sự phát triển của thị trường.
 

- Giai đoạn củng cố: do sự gia tăng cạnh tranh và các yếu tố bên ngoài, nhà cung cấp dịch vụ đã phát triển ở một quy mô lớn hơn và cơ sở khách hàng tiếp tục tăng nhưng với tốc độ chậm hơn. Ở giai đoạn này, các quy định sẽ cần tinh chỉnh theo thị trường.
 

- Giai đoạn trưởng thành: Số lượng các công ty trong ngành và các quy định đối với các hoạt động của họ đã được thiết lập, thị trường tăng trưởng với tốc độ ổn định. Cơ quan quản lý sẽ cần đảm bảo sự an toàn trên thị trường. (Hình 1)

3. Khuôn khổ pháp lý đối với mobile money: kinh nghiệm thế giới 
 

3.1. Lựa chọn các quốc gia nghiên cứu
 

Phần này trình bày khuôn khổ pháp lý đối với mobile money tại một số quốc gia trên thế giới theo khu vực:
 

- Châu Phi: Châu Phi đang dẫn đầu về giá trị khối lượng giao dịch đối với tiền điện tử trên thuê bao di động (mobile money). Sự phát triển của mobile money là nhằm thúc đẩy tài chính toàn diện tại lục địa này. Dịch vụ mobile money tập trung vào việc cung cấp các dịch vụ tài chính thuận tiện, an toàn và chi phí giao dịch thấp mà M-Pesa tại Kenya là một ví dụ điển hình.
 

- Châu Á: Tại Châu Á, Philippines và Indonesia là hai đại diện cho mô hình quản lý mobile money tương đồng nhau nhưng lại có mức độ phát triển khác nhau. Trong khi đó, Bangladesh lại được đánh giá thành công trên khía cạnh phát triển các đại lý mobile money.
 

3.2. Kenya: Bùng nổ và phát triển mạnh
 

Kenya là quốc gia có thu nhập thấp và tỷ lệ người sử dụng internet cũng còn rất thấp (17,8%) [1], vì thế, gây khó khăn trong việc tiếp cận dịch vụ tài chính chính thức như ngân hàng điện tử. Trên thực tế, người dân Kenya không có yêu cầu đa dạng về chức năng đối với việc thanh toán mà mục đích chính của họ là chuyển/nhận tiền từ thành thị về quê nhà. Vì vậy, dịch vụ mobile money mà đại diện là M-Pesa ra đời đã đáp ứng được nhu cầu của họ đồng thời, giúp họ tiết kiệm thời gian, giảm chi phí giao dịch so với các dịch vụ truyền thống của ngân hàng. 
 

3.2.1. Tổng quan thị trường 
 

Trước năm 2006, tỷ lệ người dân Kenya sử dụng những dịch vụ tài chính chính thống, bán chính thống, không chính thống và không có tài khoản ngân hàng lần lượt là 19%; 8%; 35% và 38% (Di Castri và cộng sự, 2013). M-Pesa ra mắt vào tháng 3 năm 2007, liên doanh giữa hai mạng viễn thông là Safari (Kenya) và Vodafone (Anh), đây cũng là dịch vụ mobile money đầu tiên tại Kenya cho phép chuyển/nhận tiền thông qua thuê bao di động. Quy trình hoạt động đối với người sử dụng M-Pesa đơn giản, người dùng hoàn toàn có thể thực hiện các chức năng khác như rút/nạp tiền thông qua các đại lý (Riksbank, 2013). Bên cạnh đó, Chính phủ Kenya cũng nhận định M-Pesa là kênh hỗ trợ cho những gia đình nghèo nhất tại Kenya trong lĩnh vực thanh toán [2]. Trong vòng 3 năm sau khi bắt đầu hoạt động, M-Pesa tăng trưởng mạnh mẽ khi giành được 40% thị phần chuyển tiền tại Kenya (Di Castri và cộng sự, 2013). Đến năm 2018, gần 93% người Kenya trưởng thành trên tổng dân số sử dụng dịch vụ này. Sự ra đời của M-Pesa tạo nên bước ngoặt thành công cho dịch vụ mobile money tại Kenya khi đáp ứng được nhu cầu cấp thiết của thị trường.
 

3.2.2. Khuôn khổ pháp lý
 

Như đã đề cập ở trên, M-Pesa là người tiên phong trong lĩnh vực mobile money và là nhà cung cấp chính chi phối thị phần tại Kenya (Lashitew và cộng sự 2019). Tại thời điểm M-Pesa ra mắt, không có khung pháp lý chính thức riêng cho dịch vụ này nguyên nhân là do mâu thuẫn giữa các ngân hàng và M-Pesa trong việc phân loại dịch vụ của M-Pesa. Theo quy định về viễn thông, các nhà mạng chỉ được phép cung cấp những loại hình dịch vụ đã được liệt kê trong giấy phép. Tuy nhiên, M-Pesa, bên cạnh việc cung cấp các dịch vụ viễn thông, còn hỗ trợ người dùng chuyển tiền. Vì lẽ đó, các ngân hàng tại Kenya gây áp lực lên NHTW khi yêu cầu phải phân loại M-Pesa như một ngân hàng và phải áp dụng khung pháp lý của ngân hàng, trong khi đó, bản chất của M-Pesa chỉ giúp việc chuyển tiền nhanh hơn mà không thực hiện các chức năng tài chính khác (Vlcek, 2011). Đến tháng 1 năm 2009, NHTW xem M-Pesa không phải là hoạt động của ngân hàng (Muwanguzi & Musambira, 2009). Vì vậy, NHTW đã tiến hành thảo luận với nhà mạng Safaricom nhằm xây dựng khung pháp lý cho mobile money, đến năm 2010, khung pháp lý chính thức được ban hành và áp dụng. 
 

Nhằm mục đích giải quyết vấn đề định danh khách hàng, đồng thời, ngăn chặn tội phạm liên quan đến mạng di động, Bộ Truyền thông Kenya (CAK) đã yêu cầu các nhà mạng di động phải đăng ký cho tất cả các khách hàng sử dụng dịch vụ của M-Pesa. Khách hàng chỉ cần cung cấp giấy tờ tùy thân như thẻ công dân hoặc hộ chiếu cá nhân được Chính phủ Kenya cấp. Về cơ bản, tất cả những người dân Kenya đều có thẻ công dân (Lester và cộng sự, 2010) nên thủ tục đăng ký mobile money trở nên đơn giản. Sau đó, các đại lý có nhiệm vụ thẩm định tính chính xác của thông tin khách hàng và cung cấp SIM mới có tích hợp ứng dụng của M-Pesa để khách hàng sử dụng.
 

Cơ quan quản lý thanh toán quốc gia đã ban hành Đạo luật về thanh toán quốc gia vào năm 2014 nhằm điều chỉnh vai trò của ngân hàng đối với dịch vụ mobile money. Theo đó, NHTW không phản đối M-Pesa hoạt động nhưng yêu cầu M-Pesa phải thành lập quỹ tín thác (Trust fund) và NHTW đảm nhiệm vai trò giám sát, kiểm tra, nhắc nhở M-Pesa thực hiện đúng yêu cầu (ngoài vai trò này, NHTW không can thiệp vào bất kỳ hoạt động nào của M-Pesa). Quỹ tín thác tiến hành cơ chế bảo vệ quyền lợi của khách hàng như bồi thường, bảo mật dữ liệu thông tin khách hàng. Ngoài ra, M-Pesa và các nhà mạng cung cấp dịch vụ mobile money phải chuyển tất cả tiền mà khách hàng nạp vào quỹ tín thác ở các ngân hàng. Quỹ này hoàn toàn tách biệt với tài khoản riêng của các nhà mạng nhằm phòng ngừa trường hợp nhà mạng phá sản hoặc có hành vi rửa tiền hay tài trợ khủng bố. 
 

Năm 2016, Chính phủ Kenya thêm quy định về định mức giao dịch nhằm ngăn chặn các giao dịch rửa tiền và tài trợ khủng bố, NHTW Kenya đã đặt ra định mức cho mỗi tài khoản và mỗi lần giao dịch. Một tài khoản chỉ được phép chuyển tối đa 140.000 KSH (1.400 USD) một ngày và mỗi lần giao dịch tối đa là 70.000 KSH (700 USD). Số dư tối đa của mỗi tài khoản là khoảng 100.000 KSH (1.000 USD) (Lashitew và cộng sự, 2019).
 

Đến năm 2018, các nhà mạng viễn thông đưa ra định mức về phí giao dịch mới. Vào ngày 1/7/2018, M-Pesa áp dụng mức phí mới với các giao dịch chuyển/nhận tiền (phí giao dịch dao động trong khoảng từ 1% đến 1,7% trên mỗi giao dịch) vì mức thuế đối với dịch vụ mobile money tăng từ 10% lên 15%. Dựa trên thay đổi này, chỉ những giao dịch dưới 100 KSH (1 USD) cùng hệ thống M-Pesa được miễn phí giao dịch còn những giao dịch khác sẽ bị tính phí tùy theo số tiền giao dịch và đối tượng nhận. Ngoài ra, M-Pesa còn tính phí nếu khách hàng rút tiền.
 

Tại Kenya, có thể nói dịch vụ mobile money ra đời để đáp ứng nhu cầu của những người không có và không đủ điều kiện để mở tài khoản ngân hàng. M-Pesa - người tiên phong trong lĩnh vực này - xuất hiện khi mà quốc gia này chưa có sự chuẩn bị và chưa xây dựng khung pháp lý riêng dành cho lĩnh vực này. Vì lẽ đó, ở giai đoạn đầu, nhà mạng (cụ thể là Safaricom) đóng vai trò quyết định trong tất cả các hoạt động của M-Pesa. Tuy nhiên, qua nhiều lần bổ sung, khung pháp lý của dịch vụ này cũng dần bị thắt chặt thay vì nới lỏng như lúc đầu. Mặc dù vậy, dịch vụ mobile money vẫn đóng vai trò quan trọng nhất định đối với người dân Kenya, bằng chứng là số lượng tài khoản đăng ký tăng qua các năm. Lý do có thể giải thích cho việc này là vì người sử dụng luôn cảm thấy tài sản cá nhân được đảm bảo đầy đủ quyền lợi nhờ vào quỹ tín thác. Vì vậy, các ngân hàng thay vì ở vị trí đối thủ cạnh tranh gay gắt đã chuyển sang hợp tác trở thành đối tác của M-Pesa. Bằng cách này, các nhà mạng có cơ hội mở rộng thêm hệ sinh thái của mình, đồng thời, các ngân hàng cũng có điều kiện tiếp cận thêm một lượng khách hàng nhất định như: M-Shwari hợp tác với ngân hàng thương mại Châu Phi, KCB M-Pesa hợp tác với ngân hàng thương mại Kenya (Lashitew cộng sự, 2019). 
 

3.3. Philipines: Bùng nổ nhưng phát triển không ổn định 
 

Philippines là quốc gia có tỷ lệ người không sở hữu tài khoản ngân hàng cao (Beshouri & Gravråk, 2010) cùng với tỷ lệ sử dụng điện thoại di động cao là hai điều kiện cần thiết để dịch vụ mobile money có cơ hội phát triển tại quốc gia này. Về mặt địa lý, Philippines có hơn 7.500 [3] đảo lớn nhỏ dẫn đến sự chia cắt giữa các khu vực. Khoảng cách địa lý gây cản trở sự tiếp cận tài chính toàn diện của người dân do các tổ chức tài chính không thể tiếp cận trực tiếp từng khu vực tại từng hòn đảo. Từ tình hình thực tế trên có thể thấy, mobile money là giải pháp tốt và phù hợp nhất cho người dân tại Philippines, giúp họ giải quyết những vấn đề khó khăn trong thanh toán. 
 

3.3.1. Tổng quan thị trường
 

Sự tăng trưởng rất cao của tỷ lệ sử dụng di động từ 3% năm 2000 lên đến 68% năm 2009 (Leishman, 2009) là tiền đề cho sự ra đời của dịch vụ mobile money. Bên cạnh đó, mặc dù chỉ có 31% trên tổng số 42,1 triệu dân có thể tiếp cận và sở hữu tài khoản tại các ngân hàng, nhưng trong đó, 72,2% số người này có sử dụng điện thoại di động (Beshouri & Gravråk, 2010). 
 

SMART Money là dịch vụ mobile money đầu tiên, ra đời vào năm 2001, dựa trên sự hợp tác của nhà mạng viễn thông Smart và Banco de Oro - ngân hàng lớn nhất ở Philippines. SMART Money hỗ trợ người dùng những dịch vụ tài chính như chuyển/nhận tiền không chỉ trong mà còn ngoài nước. Vì ngân hàng là bên chịu trách nhiệm về độ bảo mật của tài khoản, kiểm toán và kiểm soát gian lận nên mô hình hoạt động của SMART Money được điều hành bởi ngân hàng nhiều hơn thay vì nhà mạng viễn thông (Alampay và cộng sự 2007). Đây cũng chính là hạn chế của SMART Money vì chi phí giao dịch cao, lên đến 3% giá trị của giao dịch (Alampay et al., 2007). 
 

GCash được Globe Telecom ra mắt vào tháng 10 năm 2004 [4]. Tương tự như SMART Money, GCash cũng cho phép người dùng chuyển/nhận tiền trong và ngoài nước thông qua điện thoại di động. Khác với SMART Money, GCash theo mô hình MNO và có phí giao dịch bằng không (Alampay và cộng sự, 2007). Tuy nhiên, mức độ rủi ro về gian lận khi sử dụng GCash cao hơn SMART Money. 
 

Hình 2 cho thấy việc đăng ký sử dụng dịch vụ mobile money tại Philippines từ năm 2010 đến năm 2018 là không ổn định. Một trong những nguyên nhân dẫn đến sự thiếu ổn định này là do Philippines là quốc gia hằng năm phải chịu nhiều thiên tai. Đặc biệt là những trận bão hay lũ lụt lớn gây ra thất lạc và mất giấy tờ tùy thân của người dân nước này. Vì vậy, họ không đủ điều kiện theo quy định định danh khách hàng để mở tài khoản sử dụng dịch vụ mobile money. Nguyên nhân thứ hai là do Philippines có tỷ lệ người sử dụng Internet chiếm hơn 60% dân số cả nước (World Bank, 2018) nên người dùng có thêm nhiều lựa chọn bên cạnh dịch vụ mobile money như ngân hàng điện tử. Nguyên nhân thứ ba là do Philippines thực hiện chính sách siết chặt dịch vụ mobile money ngay từ đầu, nên việc này khiến quy trình đăng ký và sử dụng dịch vụ trở nên cồng kềnh và gây khó khăn cho người dùng. Tuy nhiên, từ năm 2017, dịch vụ mobile money lại có mức tăng trưởng rất cao, cao gấp nhiều so với các năm trước (Hình 2). Sở dĩ có mức tăng trưởng cao này là do khung pháp lý có sự thay đổi về các quy định tạo thuận lợi hơn cho người dùng. 

3.3.2. Khuôn khổ pháp lý
 

Năm 2001, Philippines bị liệt kê vào danh sách quốc gia có tài trợ khủng bố cần theo dõi, vì thế, khung pháp lý cho dịch vụ mobile money tại Philippines chặt chẽ hơn các quốc gia khác. 
 

Trong giai đoạn đầu tiên khi loại hình dịch vụ mobile money được phổ biến từ 2001 đến 2004, NHTW Philippines (BSP) cho phép các đơn vị dù không phải là ngân hàng vẫn có thể cung cấp các dịch vụ tài chính. Tuy nhiên, các nhà cung cấp dịch vụ này sẽ hoạt động dựa trên quy định về đạo luật phòng chống rửa tiền và tài trợ khủng bố ban hành năm 2001. Theo nội dung của đạo luật, việc định danh khách hàng và lưu trữ giao dịch là hai nội dung quan trọng. Đối với khách hàng, các tổ chức có nhiệm vụ xác minh mức độ chính xác đối với thông tin nhận diện do khách hàng cung cấp. Về giao dịch, tất cả giao dịch phải được ghi nhận và lưu trữ một cách an toàn trong vòng 5 năm kể từ ngày giao dịch được thực hiện. Các tổ chức đồng thời phải báo cáo những giao dịch có giá trị hơn 4.000.000 PHP  trong vòng 5 ngày làm việc trừ khi cơ quan giám sát có thẩm quyền cho phép kéo dài thời gian thì cũng không được vượt quá 10 ngày làm việc (Congress, 2001). Tuy nhiên, đến năm 2017, BSP ban hành Thông tư số 950 [5] điều chỉnh từ dựa trên tổng giá trị giao dịch của một tài khoản như trước thành giá trị mỗi lần giao dịch nếu vượt quá 500.000 PHP/tài khoản thì bị các ngân hàng theo dõi và đưa vào danh sách nghi ngờ. 
 

Tháng 1 năm 2005, BSP ban hành Thông tư 471 [6] yêu cầu các đại lý của những tổ chức không phải là ngân hàng phải có giấy phép chuyển tiền dành cho đại lý nếu muốn thực hiện hoạt động nạp/rút tiền. Ngoài ra, các đại lý bắt buộc phải tham gia và hoàn thành khóa học tập huấn về quy định pháp lý chống rửa tiền và tài trợ khủng bố, đặc biệt là những đại lý tại các thành phố. Tuy nhiên, quy định này đã hạn chế sự phát triển mạng lưới đại lý của dịch vụ mobile money và khách hàng tốn nhiều thời gian và công sức hơn để có thể tìm được đại lý gần mình để đăng ký tài khoản hoặc nạp/rút tiền. 
 

Năm 2008, theo điều mục 608 [7] được BSP ban hành, khách hàng có nhu cầu sử dụng mobile money phải trực tiếp đến đăng ký đồng thời xuất trình một trong 20 loại giấy tờ tùy thân có dán ảnh hợp lệ theo quy định của BSP. Đối với SMART Money, việc định danh khách hàng hoàn tất trước khi cá nhân hóa tài khoản. Đối với GCash, ở mỗi lần thực hiện giao dịch, cá nhân phải xuất trình giấy tờ định danh hợp lệ, khi đó, cá nhân hóa mới được thực hiện. 
 

Năm 2009, BSP ban hành khung quy định hạn mức chuyển tiền theo từng cấp độ. [8] Cả SMART Money và GCash đều tuân thủ nghiêm ngặt quy định này, riêng SMART Money siết chặt hơn vấn đề này khi quy định định mức chuyển tiền cho mỗi tài khoản. Đến năm 2017 [9], theo thông tư mới nhất được ban hành, định mức được tăng lên theo xu hướng có lợi hơn cho khách hàng, theo đó, chỉ còn hai loại định mức là giới hạn chuyển tiền hàng ngày và giới hạn số tiền trong mỗi lần giao dịch (SMART Money), định mức chuyển tiền hàng tháng (GCash). Sự thay đổi này giúp người đang sử dụng dịch vụ mobile money không còn bị ràng buộc bởi quá nhiều định mức gây khó khăn cho việc chuyển tiền và đồng thời, tiết kiệm được chi phí giao dịch. Vì thế, tỷ lệ người đăng ký tài khoản sử dụng dịch vụ mobile money tăng đột biến vào giai đoạn 2017 - 2018. 
 

Có thể rút ra kết luận về khung pháp lý của dịch vụ mobile money tại Philippines rằng, ban đầu quốc gia này, mặc dù theo công thức siết chặt tất cả các quy định, nhưng vẫn kết hợp mô hình thử nghiệm và học hỏi (test and learn), mục đích điều chỉnh nhằm ổn định và mang đến cho khách hàng cũng như các bên liên quan lợi ích mà vẫn đảm bảo hạn chế tối đa rủi ro. 
 

3.4. Indonesia: Phát triển chậm ở giai đoạn đầu nhưng tăng tốc ở giai đoạn sau
 

Indonesia có nhiều nét tương đồng với Philippines về mặt địa lý khi địa hình bị chia cắt bởi hơn 13.000 hòn đảo. Ngân hàng đóng vai trò quan trọng khi nắm giữ 80% tài sản tài chính của người Indonesia và được xem là nhân tố chủ chốt tạo điều kiện cho người dân Indonesia tiếp cận tài chính toàn diện. Tuy nhiên, trên thực tế, chỉ những người sống tại các thành phố lớn mới có cơ hội này, còn tại các vùng hẻo lánh thì tỷ lệ này chỉ chiếm từ 20% đến 34% (Hidayati, 2011)
 

3.4.1. Tổng quan thị trường
 

Tại Indonesia, có 80 triệu dân trưởng thành không có tài khoản ngân hàng (chiếm tỷ lệ 58%).[10] Trong khi đó, theo thống kê của GSMA, có đến 280 triệu tài khoản viễn thông được kích hoạt. Với nhu cầu cao đối với việc sử dụng các dịch vụ tài chính cộng thêm tỷ lệ sử dụng điện thoại cao đã cho thấy mobile money chính là chìa khóa hỗ trợ đáp ứng nhu cầu người dân.
 

TCash (nay là LinkAja) là dịch vụ mobile money đầu tiên tại Indonesia được thành lập bởi nhà mạng Telkomsel vào năm 2007. Sau đó là sự ra đời của các dịch vụ mobile money Dompetku sau 1 năm và XL Tunai vào năm 2012. Cùng năm 2012, các ngân hàng cũng bắt đầu cung cấp dịch vụ mobile money.[11] NHTW Indonesia cho phép khách hàng nạp/chuyển tiền tại các đại lý nhưng lại cấm rút tiền tại đây. Trong trường hợp nhà cung cấp muốn cho phép đại lý thực hiện chức năng rút tiền thì phải được cấp phép bởi NHTW Indonesia. Tuy nhiên, các đại lý phải tự đăng ký xin cấp phép trực tiếp theo quy định thay vì thông qua nhà mạng. Vì vậy, kết quả là số lượng đại lý của các nhà cung cấp bị hạn chế rất nhiều (Hidayati, 2011). Nét riêng của dịch vụ mobile money tại Indonesia là các nhà mạng sử dụng nền tảng (platform) riêng cho giao dịch và thanh toán. Ngoài ra, tuy sử dụng các nền tảng khác nhau, nhưng ba nhà cung cấp đều thống nhất sử dụng WSDL và cổng an ninh SOAP thông qua HTTPS (Camner, 2013).
 

Nhìn chung, tỷ lệ tài khoản được đăng ký trên 1.000 người tại Indonesia tăng trưởng chậm ở giai đoạn đầu (từ năm 2006 đến năm 2012). Từ năm 2012 đến năm 2014, tỷ lệ này tăng trưởng không ổn định. Từ năm 2016 đến nay, khi NHTW Indonesia điều chỉnh khung pháp lý theo hướng nhân rộng việc sử dụng dịch vụ mobile money thì tỷ lệ người đăng ký sử dụng phát triển nhanh chóng.(Hình 3)

3.4.2. Khuôn khổ pháp lý
 

Theo KPMG Indonesia (2015), trong giai đoạn từ 2007 đến 2015, Indonesia nhiều lần chỉnh sửa khung pháp lý cho phù hợp với thực tiễn. Tháng 8 năm 2006, khung pháp lý dành cho các tổ chức không phải là ngân hàng thực hiện chức năng chuyển đưa ra quy định về việc định danh khách hàng đối với những khách hàng muốn đăng ký tài khoản. [12] Theo đó, khách hàng phải trực tiếp cung cấp chứng minh nhân dân, giấy phép lái xe hoặc hộ chiếu. Tuy nhiên, việc định danh khách hàng lại trở thành một trong những nguyên nhân khiến những người nghèo bị loại trừ khỏi việc tiếp cận tài chính. Tại Indonesia, tất cả những giấy tờ nhận diện cá nhân đều được cấp bởi chính quyền địa phương và việc người dân sở hữu giấy tờ định danh cá nhân đến từ hai quốc gia khác nhau được cho là bất hợp pháp và Chính phủ Indonesia hoàn toàn từ chối cung cấp giấy tờ định danh cá nhân cho những người này. Trong khi đó, những người di cư đến quốc gia này thuộc nhóm những người có thu nhập thấp và không đủ điều kiện tiếp cận tài chính toàn diện lại không muốn từ bỏ giấy tờ định danh cá nhân được cấp ở quê nhà. Điều này dẫn đến việc họ phải hối lộ để mua giấy tờ tùy thân tại Indonesia, thế nhưng, những người dân nghèo thì không đủ khả năng cho việc này. [13] Về giá trị giao dịch, trong trường hợp giao dịch vượt quá 100.000.000 Rupi hoặc có giá trị ngoại tệ tương tự, giao dịch bị nghi ngờ hoặc thông tin cung cấp không minh bạch thì việc định danh lại và xác minh lại người gửi hoặc người nhận sẽ được tiến hành. Bên cạnh đó, NHTW Indonesia cũng yêu cầu các nhà mạng phải báo cáo lên đơn vị Tình báo tài chính Indonesia những giao dịch thuộc diện nghi ngờ. 
 

Tháng 12 năm 2012, NHTW Indonesia ban hành Thông tư 14/38/DASP [14] tiếp tục thắt chặt danh sách các giao dịch nghi ngờ khi liệt kê giao dịch bằng tiền mặt vượt quá 500.000.000 Rupi hoặc với số tiền ngoại tệ có trị giá tương tự cho dù là một lần hay tổng hợp nhiều lần giao dịch thì nhà cung cấp có trách nhiệm báo cáo lên đơn vị Tình báo tài chính Indonesia trong vòng 1 ngày. 
 

Khung pháp lý tiếp tục được siết chặt với nhiều khoản được điều chỉnh và đến ngày 06/09/2017, NHTW Indonesia mới đưa ra khung pháp lý được điều tiết theo hướng thu hút người sử dụng dịch vụ mobile money. [15] Điểm nổi bật là quy định về việc định danh khách hàng không còn bị siết chặt như trước, mà đã có sự điều chỉnh linh hoạt nhằm giúp người dân có thêm cơ hội tiếp cận tài chính toàn diện. Cụ thể là, đối với các cá nhân không có đầy đủ giấy tờ hợp lệ vẫn có thể mở tài khoản bằng một tấm hình chân dung và thư giới thiệu từ địa phương nếu họ được đánh giá thuộc nhóm ít rủi ro. Bên cạnh đó, NHTW Indonesia, đồng thời, yêu cầu các nhà mạng viễn thông quản lý danh sách nhân sự (chọn lọc nhân viên, kiểm tra và đánh giá hồ sơ nhân viên, thực hiện các khóa tập huấn và nâng cao nhận thức của nhân viên về khung pháp lý mobile money) nhằm hạn chế tối đa các hành vi liên quan đến rửa tiền và tài trợ khủng bố. 
 

Nhìn chung, Indonesia siết chặt khung pháp lý đối với dịch vụ mobile money trong nhiều năm đầu và phải đến các năm gần đây, những quy định được điều chỉnh theo hướng cởi mở hơn nhằm thu hút người sử dụng. Có thể thấy rằng, Indonesia có khuynh hướng giám sát đưa ra các quy định siết chặt nhằm ổn định thị trường thanh toán cho đến khi các hoạt động đi vào khuôn khổ thì quốc gia này bắt đầu điều tiết nhằm thu hút khách hàng để phát triển thị trường. Chính vì vậy, Indonesia là quốc gia không phát triển theo kiểu bùng nổ ở giai đoạn đầu nhưng lại tăng tốc ở giai đoạn sau.

 

4. Kết luận và khuyến nghị chính sách liên quan đến mobile money
 

4.1. Kết luận
 

Nhìn chung, đối với những quốc gia phát triển dịch vụ mobile money với mục đích ban đầu là thực hiện chuyển tiền thì sẽ có xu hướng nới lỏng các quy định pháp lý ở giai đoạn đầu, và nhà mạng đóng vai trò chính còn ngân hàng chỉ đóng vai trò giám sát và có rất ít hoạt động. Tuy nhiên, càng về sau, khi các vấn đề phát sinh thì chính phủ và NHTW tại các quốc gia này có động thái siết chặt dần các quy định về định danh khách hàng, rửa tiền và tài trợ khủng bố, đảm bảo quyền lợi khách hàng cao hơn như trường hợp lập quỹ tín thác tại Kenya. Trong khi đó, các quốc gia có khung pháp lý chặt chẽ ngay từ đầu thường là những quốc gia nằm trong danh sách xếp hạng rủi ro cao về tài trợ khủng bố và cần được theo dõi. Vì vậy, để tránh việc các tổ chức hoặc cá nhân lợi dụng sự dễ dàng của dịch vụ mobile money nhằm thực hiện các hành vi rửa tiền hay tài trợ khủng bố, chính phủ các nước này đều yêu cầu ngân hàng đóng vai trò chính trong quản lý và phải báo cáo các giao dịch nghi ngờ trong một khoảng thời gian quy định. Do đó, những quốc gia này luôn mất một khoảng thời gian dài hơn để dịch vụ mobile money có thể phát triển. Tuy nhiên, khi khung pháp lý hoàn thiện, mọi hoạt động đi vào khuôn khổ, các bên ý thức được vai trò cũng như trách nhiệm của mình thì các quốc gia này tiến hành điều chỉnh một vài quy định nhằm thu hút khách hàng và thúc đẩy tài chính toàn diện.
 

4.2. Khuyến nghị chính sách
 

Từ kinh nghiệm các quốc gia đã trình bày ở trên, khi xây dựng khung pháp lý liên quan đến mobile money, các nhà quản lý chính sách tại Việt Nam cần tập trung vào các nội dung chính sau:
 

- Định danh khách hàng: việc định danh khách hàng quá chặt chẽ sẽ ảnh hưởng đến sự phát triển của thanh toán di động. Hơn thế nữa, việc đăng ký trực tiếp tại đại lý, ngân hàng hay trung tâm của nhà cung cấp cũng gây trở ngại về thời gian và địa lý trong khi nhu cầu của người sử dụng là mong muốn các hoạt động diễn ra đơn giản nhất có thể. Tuy nhiên, nếu không siết chặt, rất dễ dẫn đến tình trạng các cá nhân/tổ chức cung cấp thông tin giả hoặc mua lại giấy tờ tùy thân từ những người khác để mở tài khoản nhằm mục đích rửa tiền và tài trợ khủng bố. Để giải quyết vấn đề này, việc định danh điện tử (digital foundational identity) kết hợp với sinh trắc học (Intelligence, 2014) là một phương án, tuy nhiên, để làm được điều này thì cần phải xây dựng dữ liệu này trên hệ thống chung của quốc gia. 
 

- Phân loại khách hàng theo mức độ rủi ro: đối với những khách hàng, trong quá trình thẩm định được đánh giá thuộc nhóm rủi ro thấp thì nên nới lỏng các quy định về đăng ký tài khoản. Ngược lại, với những khách hàng thuộc nhóm rủi ro cao thì cần siết chặt bằng các quy định định danh cùng định mức và lệ phí chuyển tiền chặt chẽ. Như vậy, những người thật sự có nhu cầu sẽ nhanh chóng tiếp cận tài chính toàn diện và giảm rủi ro những cá nhân/tổ chức sử dụng dịch vụ với mục đích phạm pháp.
 

- Phát triển mạng lưới đại lý giao dịch tại quầy (Over-the-counter): để khuyến khích khách hàng sử dụng và nhân rộng dịch vụ mobile money đến với mọi người, cần có quy định phù hợp đối với các đại lý được nhà mạng uỷ quyền vì số lượng đại lý tăng lên đồng nghĩa với việc khoảng cách địa lý giảm xuống và người dân có thể nhanh chóng thực hiện giao dịch tại đại lý gần họ nhất. Ngoài ra, việc phát triển đại lý cũng có thể giúp nhà mạng giảm đáng kể các chi phí vận hành thay vì phải trực tiếp mở nhiều trung tâm giao dịch và giảm áp lực chờ đợi giao dịch tại các trung tâm hay ngân hàng. Tuy nhiên, khung pháp lý cần nêu cụ thể các yêu cầu để có thể trở thành đại lý nhằm tránh việc lạm quyền sử dụng tiền của khách hàng vì lợi ích cá nhân.
 

- Công khai với người sử dụng dịch vụ về các quyền và nghĩa vụ: Chính phủ và NHNN nên công bố rõ ràng những quyền lợi mà người sử dụng được bảo đảm - đặc biệt là các vấn đề liên quan đến tiền sử dụng trong thanh toán - nhằm tăng độ tin tưởng và nghĩa vụ của họ để nâng cao ý thức sử dụng và tự quản lý tài khoản của mình đúng theo quy định pháp luật.
 

- Cải tiến công nghệ và xây dựng, bảo trì hệ thống dữ liệu: mobile money đòi hỏi các bên có trách nhiệm phải lưu trữ toàn bộ giao dịch trong nhiều năm và công nghệ tối ưu phục vụ các quá trình định danh, điều tra khi có nghi ngờ… Vì vậy, Chính phủ cần yêu cầu các nhà mạng cần có sự đầu tư nghiêm túc nhằm tối ưu hoá công nghệ, đồng thời, xây dựng và bảo trì hệ thống cơ sở dữ liệu thường xuyên giúp quá trình hoạt động diễn ra thuận lợi và hiệu quả.
 

Tóm lại, để cung cấp dịch vụ mobile money ở Việt Nam, một khung pháp lý mang tính hỗ trợ sẽ tạo điều kiện cho các công ty tham gia, tăng nhu cầu cho khách hàng sử dụng dịch vụ này trong khi vẫn đảm bảo được mức bảo mật cao và tránh các vấn đề như rửa tiền. Do đó, để các mô hình dịch vụ tài chính mới như mobile money phát triển bền vững đòi hỏi các cơ quan quản lý phải cân bằng trong việc cởi mở với những thử nghiệm và đổi mới nhưng phải có sự chắc chắn về khung pháp lý để bảo vệ người dùng, an toàn hệ thống, tuân thủ các cam kết quốc tế về phòng chống rửa tiền và phân rõ trách nhiệm pháp lý của các bên liên quan. Vì thế, các cơ quan quản lý nhà nước có thể tiến hành khảo sát và thảo luận với các bên liên quan như: ngân hàng, nhà cung cấp dịch vụ mobile money, người sử dụng… nhằm quyết định mô hình quản lý và xây dựng khung pháp lý phù hợp với điều kiện phát triển và hiện trạng cơ sở hạ tầng của quốc gia. Điều này sẽ góp phần giúp dịch vụ mobile money có nền tảng ổn định để phát triển bền vững. 

____________________